我國城鄉總規改革思考及隨州總規改革創新探索
全國勘察設計信息網 www.ctlrjp.tw 2017/11/22 6:19:42 來源: 全國勘察設計信息網
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    01、應對新時代需要的總規變革
    國內總體規劃改革的探討由來已久,但始終是“只聽樓梯響,不見人下來”。真正的規劃改革發軔于中央頂層設計,還要從2013年的中央城鎮化工作會議、尤其是習近平兩次北京考察發表的重要講話算起。此后,黨中央、國務院召開的一系列會議和下達文件,對城市規劃改革的要求和部署不斷深化。隨后,住建部出臺一系列規劃改革舉措,包括總體規劃改革的“五個一”要求。遍及全國的規劃改革正式拉開帷幕。
    總體規劃從何改起?其實在2016年中共中央、國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理工作若干意見》中,就城市規劃建設存在的問題已經講的很清楚:城市規劃前瞻性、嚴肅性、強制性和公開性不夠。總體規劃作為一座城市發展建設的總綱,改革的方向自然是要在上述方面進行加強。經過長期的規劃實踐,我認為總體規劃要扭轉被動局面,發揮出總體規劃的作用,應重視以下幾個視角的改革創新工作:

    1、總體規劃本質上是一項地方政府工作,必須體現一級政府一級事權要求
    這條看似普通的道理,在規劃編制和審查中卻往往被忽視,以至于總規在編制者那里被當作一項技術工作,在審查者那里成為巨細不分、職責不清、難以考核追責的燙手山芋。講真,不論是從編制和使用主體,還是從我國立法的角度,總規都是地方政府的一項事權。它具備如下特點:
    必須從中央和省的要求出發,落實宏觀發展理念和戰略部署、目標管控;
    其次,要體現地方執政者的發展愿景,策劃和落實具體任務;
    滿足公眾對美好生活的追求。

    從這三個特點出發,編制、審批、督查三方應有各自關切的重點,而規劃內容也應體現出不同的側重和深度。就審查方而言,應把重點放在國家和省的發展理念、重大項目、敏感空間資源管控的貫徹落實,對地方政府事權范圍內的規劃事項則應松綁,而無需事無巨細、面面俱到。

    2、從政府工作和審批角度出發,應區分城市研究與規劃政策的差異
    作為政府工作,在實施中必須要做到“可執行、可分解、可考核、可監督”;從審批的角度,要求總規成果必須“可解讀、可批復”。但目前的總規成果大多達不到要求,主要表現為:
    規劃成果的技術性較強,而圖文的政策性、實用性和規范化表述不夠,對管理而言剛性不夠、操作困難;對審批方而言過于繁復晦澀,難以評判;
    規劃圖文之間缺乏對應表述,解讀的隨意性較大;
    規劃指標體系設定隨意,不論在數據的獲得上,還是操作、考核上都有相當大的難度,使規劃目標淪為空談。

    在總規編制中,應該分清城市研究與規劃編制的差異:前者是基于客觀事實,對城市特征、問題及未來發展方向進行的研究,講求的是科學性、真實性,但并不是規劃成果,只是規劃編制的基礎;規劃編制則是一項政府工作,需要反映各方利益訴求,是多方博弈達成的共識,而不一定是最理想的技術成果。因此,一個好的規劃,應該分清這兩個階段各自的特點和工作重點,借用一句話講就是“求真”與“務實”。

    3、面對加強空間管控和市場經濟的不確定性雙重屬性,做到剛彈相濟
    前者必然要求規劃在空間發展的定性、定量、定界三方面更加落實,以便于規劃操作、目標考核和監督檢查;而發揮市場在配置資源中的決定性作用、以及未來科技進步,又要求在布局和用地管理上,為城市彈性發展留有余地。這二者之間必須要找到更加合理的平衡點,才能既保證規劃嚴肅性,又做到實事求是。這就要求在“三生空間”規劃、城市開發邊界劃定、四線管控中,既要加強各類底線的研究,又要強化遠景發展預測。需要探索具有彈性的發展備用地制度,并將其作為一項公共政策和管理機制,應對發展中的不確定性。

    4、規劃內容設置與編審督一體化改革要求相結合,做好分層傳導
    總規編什么不但取決于城市的需要,也取決于上級政府審什么、督什么,尤其是各類督查對規劃建設的影響越來越大。規劃體系的特點是分層調控,總規的落實需要縣鎮總規、分區規劃、控規和專項規劃分頭完成,而非系于一身。面對加強空間管控的要求,科學準確地把握各層次規劃的特點,合理定位總體規劃及其與上下位規劃的關系,并進一步明確總體規劃內容和表達深度,才能將總規瘦身、提高審批效率,與加強管控有機結合在一起,避免給總規背上沉重的包袱。為此,應進一步明確“戰略規劃——總體規劃——詳細規劃”這一規劃體系中各自的作用和表達內容,而不能自亂陣腳、迷失方向。
    戰略規劃應以戰略性、前瞻性為主,應對全球化和競爭力提升需要,針對城市發展瓶頸,謀劃城市發展定位和戰略布局、行動計劃。總體規劃應作為“戰略管控工具”,確定城市發展建設的總體目標、布局,管控目標和總量、要求。依托下位法定規劃(縣鎮總規、控規)工具,具體落實總規要求,并利用多規融合的信息化平臺實現量化落圖和管控,從而使總規既具備一定的戰略高度、宏觀把控能力,又不至于過度糾纏于具體定界劃線問題,從而降低部門間協調難度,提高編制和審查效率。而隨著多規合一平臺的建立和各層次規劃的不斷深入,可以期待將來的總規會建立在更加穩定的空間管控基礎上,謀劃新的發展。
    從規劃督察角度出發,對總規的督察應更多地從規劃依據、政策法規和落實上位規劃的符合性上來衡量;對開發建設符合性的督察,則應以法定控規為依據,畢竟在控規層面才能具體定性、定界、定量,才具有監管的操作性。如此才能發揮總規、控規各自特長,在系統框架內實現規劃前瞻性與嚴肅性、強制性的統一。

    規劃分層管控工具優化構想
    總規改革的順利推進,必須從梳理上述關系入手,明確上述幾個層面的關系,發揮規劃系統中各類規劃的合力,在此基礎上統籌確定總規編審內容,精簡上報審批成果,簡化審批程序,提高總規編審效率,解決好編審督各方關切的問題。如此,才能保證規劃前瞻性與嚴肅性、強制性的對立統一。

    02、隨州總體規劃改革創新實踐探索
    結合剛才的一些認識,談一下我們在隨州總體規劃改革的實踐探索。
    2015年,湖北省政府結合全國形勢,將隨州、宜昌、十堰等幾個城市確定為城鄉總規改革試點城市。清華同衡有幸承擔了隨州市此輪總體規劃編制任務,規劃于2017年10月第一個獲得湖北省政府審批,成為湖北省總體規劃改革試點的樣本。在工作過程中,我院與隨州市政府、市規劃院密切合作,在省政府審批部門和住建廳指導下,編審雙方密切配合,多次集體研究制定隨州總規改革思路和編審方法;在總結隨州樣本基礎上,同步推進湖北省總規編制審批辦法、信息化管理平臺建設標準等,為湖北省總體規劃改革提供了鮮活的經驗。
    隨州是湖北省內的二級城市,大別山革命老區,以炎帝故里、編鐘名城、專汽之都而著稱。關于隨州總體規劃改革的創新實踐,我們做了如下一些探索:

    1、緊密結合地方實際、落實中央五大發展理念的戰略路徑設計
    規劃從長江經濟帶戰略、武漢都市圈發展態勢,尤其是隨州市委市政府根據自身“七山兩田一分水”的特點提出的“綠色革命”目標出發,結合中央提出的五大發展理念,提出四個策略:生態固本,綠色發展;區域協同,內外聯動;壯大中心,統籌城鄉;弘揚文化,彰顯特色。在四個策略指引下,實現市域三生空間優化布局、產業發展轉型、通道建設和全域旅游等的有機結合。

    2、研究制定可操作、可考核、可評估的規劃一張表
    在五大發展理念和四大策略指導下,規劃按照可考核、可分解、可評估的原則,確定了五大類、18分項,50個具體發展指標,并區分為預期性指標和約束性指標。這也是對住建部規劃改革一張表要求的具體落實。

    3、利用多規合一手段,基于GIS平臺,構建市域“三生空間+廊道”的一張藍圖
    規劃將市域“三生空間”及以交通為主導的“一廊道”進行一體化研究,在此基礎上進行統籌布局。同步建立GIS平臺和規劃信息系統,在此基礎上形成一張多規合一的“藍圖”。創新之處是在技術研究的基礎上,確定各類空間要素的管控內容、部門分工和政策要求,而不僅僅是技術性成果,真正實現目標的可監控、可操作、有人管。

    4、按照底線管控與發展兼顧的原則,分級劃定城市開發邊界
    劃定城市開發邊界是加強空間形態管理的新舉措。我們確定了四個原則:
    堅持底線,強化生態基底約束;
    貫徹戰略思維引導,形成合理結構;
    協調需求與可能,合理分配空間資源;
    嚴格引依法行政,分級劃定開發邊界。

    在越來越嚴控城市攤大餅式擴張的形勢下,一方面要了解清楚資源家底,另一方面還要加強遠景規劃研究,對城市未來的空間組織、拓展可能性、周邊聯動發展和輻射帶動作用,進行更深入的預測和研究。在兼顧兩方面因素的基礎上,劃定的開發邊界既為未來形成合理的形態預留了可能,又限定了盲目擴張,而建設用地與非建設用地之間則形成藍綠交織、人與自然和諧共處的形態,生態空間、耕地、河道等則通過四線方式加以控制。
    在市域層面分成兩個層次進行劃定。在城市集中建設區,我們采用“具體”劃定方法,具體劃定邊界,確定面積和管控要求,納入城鄉規劃管理平臺。對鎮一級體現一級政府一級事權要求,提出“原則”劃定方法,既原則劃定開發邊界,確定大致面積要求,再由鎮總體規劃具體劃定,并反饋到管理信息平臺作為管控要求,實現上下合一的一張藍圖。

    5、以技術集成的綜合方法,優化城市空間布局
    優化空間布局是城市規劃的核心工作。隨州總規在常規研究基礎上,重點研究了山水格局、古城、文化遺址等與城市的空間關系,開展海綿城市、交通與土地一體化開發等專題研究,將三維空間設計同步加以考慮,以此為基礎優化空間布局,提高用地和空間布局的科學性、合理性和文化性。

    6、為了應對發展不確定性,設計發展備用地制度
    發展備用地并不是一個新鮮提法。但在過去,它只是作為一項可有可無的技術內容被標畫在總圖上,并沒有政策和法律地位,無法真正轉化為建設用地。

    在隨州總規編制過程中,項目組與省級審批部門共同探討,將發展備用地(戰略用地)正式納入總規成果,對其內涵、適用條件、啟動程序、負面清單等進行嚴格約定,使之登堂入室成為一項制度。設置意圖主要是應對社會經濟發展面臨的不確定性,避免因規劃設計的約束而造成項目選址有失合理,避免主觀預測的有限性;尊重市場規律,為城市開發建設預留一定彈性。在空間布局上,要求必須限定在開發邊界內,滿足土規等要求,不占用基本農田及生態空間。規模原則控制在規劃建設用地總量的10%以內,功能控制要求要有一些引導性的功能和約束性的功能,就是雙門檻。

    7、創新成果表達形式,加強總體規劃的政策性、操作性及對下位規劃傳導作用
    針對當前總體規劃文本重技術、輕政策,重編制,輕管理的現實問題,以面向實施服務管理為導向,全面提升城市總體規劃文本的政策化表達,在技術性規定的基礎上補充政策適用環境和條件。

    在文本中,對自由裁量空間、管理工作尺度、調整變更依據、各種修改程序等內容都加以約定。針對總體規劃重圖式化表達,缺少對圖紙適用條件、實施路徑、應用辦法以及政策內涵的現狀,借鑒單元控規圖則做法,將傳統的總體規劃圖紙變為“總體規劃圖則”;在傳統“文本+說明書”的成果基礎上,增加對應文本的條文說明,支撐實施管理部門和各類用戶對總體規劃圖的解讀和應用。

    在加強總規向下傳導方面,隨州總規通過圖則對應、單元劃分及管控、三維空間管控設計、四線劃定及控制要求等,對后續開展單元規劃、專項規劃起到更好的宏觀把控作用。

    8、結合一級政府一級事權的規劃實施機制創新
    一是明確規劃實施的機制,對分級劃定城市開發邊界、劃定城市備用地使用要求和程序、集中建設區管控要求和調整程序等進行明確規定,強化總規強制性內容的落實和剛性傳導,通過各級規劃,使總體規劃的強制性內容可分解、可落實、可考核,推進規劃建設的監管相統一。建立審批機關、同級人大、社會公眾的監督和聯動機制。建立城市規劃管理信息平臺。

    9、改進審查內容和程序,提高規劃審查效率和可批復性
    在隨州總規編制過程中,省住建廳即要求將綱要與成果審查二合一,對審查內容、督查內容等做了較為系統的梳理,在此基礎上提出編審內容適度分離。即按照省、市兩級政府各自管理事權特點,編制送審成果和地方管理成果兩個文件以應對不同的需要。送審成果為《審查要點》,重點把握涉及與國、省發展戰略對接、城市全局和長遠發展戰略要求和規劃強制性內容,明確不能開發建設的空間,加強相關規劃之間的銜接,減少對具體建設和具體項目的規定。推進總體規劃強制性內容可分解、可落實、可考核,推進規劃建設監管相統一,重點推進圖文對應,加強“一張圖”和“一張表”的管控。

    審查要點
    在審批程序上,突出技術審查和行政審查重點的差異:技術審查主要關注規劃的技術性、科學性、合理性,并由省編審中心負責技術內容校核把關,專家評審進行宏觀把握;行政審查則主要關注政策性、合法性、規范化和操作性。

    以上是一些關于總規改革我的思考和探索,最后還是希望能夠把編、審、督一體化、政府事權和公眾參與,以及全程監督能夠更有機的結合在一起。

    作者:張險峰,北京清華同衡規劃設計研究院有限公司總工程師

 
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