關于我國都市圈發展規劃的思考——從許可權力強化走向許可和契約權力的均衡
全國勘察設計信息網 www.ctlrjp.tw 2019/3/8 6:41:06 來源: 全國勘察設計信息網
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    《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》文件(以下簡稱“指導意見”)發布以來,規劃領域特別關注這樣的問題:都市圈發展要不要做規劃;如果要,那又是一個什么性質的規劃?這確實是一個非常值得關注的問題。本文為尹稚教授關于我國都市圈發展規劃的若干思考。

    尹 稚
    清華大學建筑學院 教授/博士生導師
    清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長
    中國城市規劃學會副理事長
    清華大學城市治理與可持續發展研究院執行院長
    清華大學生態規劃與綠色建筑教育部重點實驗室主任

    從我國資源管理和政府治理角度來講,就都市圈這一尺度,沒有哪一級政府能夠恰好對應都市圈的空間尺度范圍。而且由于不同的時空關系,都市圈的范圍劃定并不是一個簡單的轄區歸并,或者說通過行政轄區的簡單合并就能夠解決的。2018年我國城鎮化率達到59.58%,已進入城鎮化快速發展的中后期,這一階段要把提高城鎮化質量放在首要位置。培育發展現代化都市圈是實現城鎮化高質量發展的重要手段,既有利于優化人口和經濟的空間格局,又有利于增強內生發展動力。

    01都市圈的時空關系
    都市圈的時空關系呈現出圈層發展和軸帶發展(如圖2所示),最終呈現出“犬牙交錯”的特征。可以明顯看出,都市圈的規劃并不是針對某一個尺度的完整行政區劃來做的,而且隨著基礎設施,特別是交通設施和通勤條件的變化,這個等時區域會發生變化。因此,我們面對的最大挑戰是:在沒有明確轄區和明確的空間管轄權(甚至是變化中的)的情況下,如何通過政府的某種聯席架構或機制,來推進區域協同目標的達成,這個才是問題的關鍵。這個問題,從人類的發展進程國家治理歷史來看,實際上涉及權力、授權、管轄權、利益交換網絡等諸多概念。
    1.現代社會治理的權力運作模式
    維系現代社會運轉的權力,主要來自于兩個方面。一是基于許可的權力,或者可以簡單理解為國家機器的強制權力。在人類歷史上,自從有國家這樣一種形態出現,這種權力就開始運作。這個權力的目的實際是通過國家強制性權力來控制各類資源,整合成一個有明確邊界和管轄權的現代社會架構。但是,在市場經濟條件下,有很多的資源其實是無法通過強制權力來進行合理配置的。這就是人類歷史上在探討現代社會治理架構當中,面對的另外一個問題,即如何建立起一套基于利益的交換網絡,來配置不能采用自上而下的許可權利獲取的資源,這就是共同開發,共同享有和共同治理的源起。這也產生出現代社會治理問題當中的“共同體”的概念,并引發了對“柔性治理”的思考。
    2.都市圈發展規劃引導模式
    指導意見中關于都市圈發展規劃的理解,顯然不是第一種權力的進一步深化強化,而是更注重探討另外一個領域的問題,即如何探討一套利益交換的機制,來達成利益共同體,或者更進一步來看,是責任共同體、命運共同體。
    從這個角度可以看到,過去以行政區劃為核心的金字塔式的一級政府一級事權,一級政府負責一定轄區的這種規劃思維模式,顯然并不完全適合培育發展現代化都市圈,也不適用于對都市圈發展規劃的引導,而應該換一種模式去做。這個模式就是:如何建立利益交換機制,如何完善利益交換網絡,最終在利益共識基礎上達成利益共同體。這個應該是都市圈規劃當中最應該被重視的東西。我們在經歷過整體資源、資本短缺的時代之后,如何從單打獨斗的屬地經濟城市競爭中走出來,進入到一個區域合縱連橫的合作時代,這是擺在我們面前的一個挑戰。
    3.都市圈區域合作機制的形成要有政府的推動
    在中國的體制下,區域合作機制并不是按照純粹的市場交易原則形成的。在我國的城市化進程中,跨越行政邊界的制度成本抬升,交換成本抬升,時空流動成本抬升,乃至到環境代價抬升,其實都跟政府許可權力的放大,以及市場交換權力的被限制有直接的關系。在很長的時間內,我們是一個“強政府”體制,或者說基于許可的權力使用更為充分。但是基于交換的利益共同體的構架和機制的探索,相對來而言是較弱的體制。所以,在從城市發展走向區域協同的過程當中,之所以要有政府這只手來參與,不是說要加大和加強政府基于許可的權力,而是政府要從第一種權力更多的向第二種利益交換網絡的建立做更多的努力。
    形象的來講,如果各級政府過去的做的很多事情是在搭墻、建門檻,那么在都市圈的建設當中各級政府其實是要拆自己原來搭的墻和門檻,正所謂“解鈴還須系鈴人”。只有這樣,才能夠使得區域協同當中的利益交換成本、制度成本、時空成本有大幅度下降,以及促進環境代價進一步降低,這才是都市圈規劃應該走的一條路,既要有多元化的市場力量,自下而上的這種利益交換機制的建立,同時也要有政府自上而下的打通利益交換當中各種瓶頸環節,實現真正意義上的互聯互通。在所有的可流動要素的流動過程中,不僅僅要有硬的和軟的渠道建設,還需使得要素流動的摩擦系數降到最低。這是對都市圈乃至更大尺度城市群規劃性質和規劃權力導向機制的一個理解。

    02都市圈的共同體構架
    有了都市圈這樣一個空間尺度,是否就意味著大規模的建設、大量項目的投入。當然,這里邊會有項目投入。因為要實現多要素的跨區域流動的話,無非就是兩種依賴:一是對剛性的(或者講是工程性的)基礎設施的依賴、公共服務體系的依賴;二是對各種要素實際流動過程中的政策性要素的依賴。我國經歷了40年的高強度的基礎設施建設,但并不是說我們所有的設施都很好了,現在仍然還有“補短板”和“調結構”的問題。中國可能有全世界目前規模最大的高鐵網絡,但高鐵能否解決各類要素流動的需求,其實也不盡然。可能高端商務需求更依賴于高鐵,其它大量的人流、物流網絡建設未必都需要高速化,這里邊有性價比的問題,有真實的成本核算問題等等。城市內部的通勤中軌道交通建設范式化過份、單一化問題也沒有解決,不同站距、不同速度、不同功效的多樣化的軌道交通各取所長,各盡其用的“多網合一”的路還很長。
    中國的社會服務系統應當說在改革開放40年當中是有巨大的發展的。不光是解決了義務教育問題,而且中國已經進入到高等教育普及化時代,醫療以及社會保障體系改革也有幾輪探索,但是它是否已經形成高質量的公共服務體系,如果是的話,為什么我們還有入托難、就學難、就醫難、就業難等各種的民生問題。
    這里面會涉及到一些硬件設施的建設,但更重要的是如何打造讓這些設施實現更高運轉效率的軟政策環境和政策體系。從這個角度去理解,首先需要的是一種以政策協同機制為核心的發展性規劃。都市圈的規劃要有空間環境做依托,但絕不是僅僅就空間論空間,當前我們的關注的重點應該放在以下幾個方面。
    1.差異發展下的多贏局面
    抓“1+1>2”的利益放大機制,實現中心城市跟周圍中小城市、特色小鎮乃至鄉村振興在差異化發展下的多贏局面。大城市周圍為什么有大量的中心城區以外的擴張,甚至在某些大都市周圍,同時也是所謂違章建設的一個重災區,如典型的城鄉交接帶無序化。其實城市的相當一部分功能職能,正在向周圍的中小城市,乃至往鄉村地區外溢。如何使這種外溢跟中心城市本身的環境質量改善形成良性協調,這其實是有很多學問的。只有抓住了這種中心城跟周圍中小城市、特色小鎮、鄉村之間的所謂“1+1>2”的機制,通過利益放大機制的建立,才有可能形成真正意義上的多贏局面。
    如果中心城市一家獨大,那毫無疑問走的就是傳統的“以城吃鄉”的城市化進程,城市侵入鄉村,并最終兼并鄉村,徹底改變鄉村面貌。在一方面,城市日益地聚集和現代化,另一方面,農村社會則是急劇的衰落和空心化,這個顯然不是我們愿意看到的。這個領域需要關注的是,如何做到在差異化的發展目標下,大家能夠贏得各自應有的利益。
    2.區域聯系下的利益增量
    抓互聯互通前提下的利益放大。這其實是追求一種區域聯系,建立利益增效機制。打通城鄉之間的教育機制的聯系、醫療機制的聯系、社會保障體系的聯系,同樣也是一種互聯互通。最重要的還不是說看上去通了,或者是連上了,而需要真實的考評。在實現物理性的互聯互通以后,各自的利益是否能實現增效,放大利益效應。如果沒達到放大的目的,那么這種互聯互通可能就是形式上的,而沒有其應有的社會經濟意義。
    3.“弱許可、強契約”的治理模式
    都市圈規劃要轉變當下處理城市治理問題時慣用的自上而下“強許可、弱契約”的治理模式。探討一種“弱許可、強契約”的社會治理模式,從所謂的剛性治理走向柔性治理。目前我國一些相對聯系比較緊密的城市圈,甚至城市群,一直在做這方面的機制探索。
    之所以叫做“聯席會議”或者是“委員會”,其實是大家坐在一張圓桌上,通過達成利益共識、簽訂契約的方式,來實現利益的交換和利益的共治共享。若大家是抱著“官大一級壓死人”的心態來排梁山泊的座位的話,思考行政區的合作也就沒必要了,因為強許可權利下的座次早已排好了,柔性治理重樹的是排座次授權解決不了的問題。在這一輪規劃當中,應當重點探討的是契約式治理,應該如何深化它的規則、規制、規程、規范。這是中國規劃界面對的一個新的挑戰。不是簡單的行政命令、行政許可,面對的對象也不僅僅是不同級別的各級政府之間的隸屬關系,還有他們之間如何形成超越行政隸屬的利益共同體的契約關系。
    更重要的是現代都市圈的這樣一種運作模式,這樣一種經濟共同體面對的是市場主體,市場要素將會在利益共同體達成當中起到最關鍵的作用。這里還涉及到政府與介入現代都市圈建設的市場要素之間如何形成契約關系,而不是停留在原來簡單的行政命令關系上。只有這些關系建立起來,我們所期待的多要素的更為自由的流動,以及“政產學研民”多方面的動力要素的潛力才能夠得到更大的發揮。
    4.合理轉變政府職能
    要直面中國式治理當中各級政府職能的特色,即所謂的中國特色,我們過去一直強調基于許可的權力為主導來治理社會。在歷史上,官和民的關系甚至是一種“牧”的方式,政府扮演的是牧羊犬的角色。那么在現代社會里,還是不是這樣一個關系,值得在現代都市圈的體制機制改革當中,更深度地探索。
    比如,一些敏感資源環境的保護問題,我們是不是真的把手上的許可權力用到極致了,其實也沒有。要不然怎么仍然會出現這么多的環境問題、破壞生態和歷史文化資源的惡性事件。另外一面就是,基于交換網絡建立、利益共同體的這套機制是否真正建立起來了。如果有的話,為什么我們的政商關系一掐就死,一放就一灘污水。其實就是在這些問題上,我們還沒有找到一個真正靠譜的平衡點。就區域協同發展而言,強化對敏感資源管理的許可制度并不難,真正的難點在于公正公開和透明的利益交換機制的建立。
    5.探索全新的規劃理念和類型
    面對新時代,可能會形成一些不同于以往的全新的規劃理念和特定規劃類型。但是這樣一個新理念也好,新類型也好,一定是在國家完整的規劃體系當中,去找它的定位,去發揮它有限度的作用。這些年來,中國一直在探討規劃體制的變革,但是前一段時間為什么做的不是太順,就是不同的部門出于不同的權力(更多的是爭許可權)目的,試圖用特定的某種單一類型的規劃大包大攬,包打天下。出現了“有規劃觀,但沒規劃體系”的局面。
    發改委主導的發展規劃有它的重要性,國土資源部門主導的土地利用規劃也有它特定的作用,傳統的住建部門主導的城鄉規劃在城鄉建設當中發揮過它應有的作用。但是這幾類規劃,不能用一個所謂的完整規劃無限度集中許可權去做“多規合一”,其實這條技術路徑是有問題的。這樣只可能使得規劃的目標、目的日趨復雜化,結論日益抽象化,這也不符合現代社會分工和科學研究日益精細化的特征,也不符合社會治理精細化、精準化的要求。我們追求的不是在一個“萬能規劃”中的多規合一,而是建立一個完整的規劃體系,使各種規劃手段能圍繞著一張治國理政的藍圖運轉起來,實現治理效能的優化。

    03以政策導引為核心的都市圈規劃體系
    在這一輪的規劃變革當中,應該遵循中共中央、國務院出臺的《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》,探索一個行之有效的能夠合理治理中國社會經濟發展、生態文明建設,乃至空間資源保護與利用的完整規劃體系(見圖3所示)。這個體系里一定有不同的規劃,在其中起到不同的作用。這是一部復雜機器,而不是一把扳手。過去我們思路都是:擰不動螺絲釘,再做一個更大的扳手,一次性解決問題。現實并不是那么回事。
    在這個階段中,推進一個新型的以政策導引為核心的現代都市圈的發展規劃引導是值得探索的,也是在當下具備了某些條件的。一是跨行政區域的環境治理已經得到了普遍共識。我認為在環境的跨行政區治理方面,中國已經到了一個水到渠成的時代。大家都知道在這種跨流域、跨區域,甚至是在全球尺度上的環境問題,覆巢之下沒有完卵,不可能獨善其身。如果還是只是把自己地盤的東西做好,把污染東西都扔給別人,最后禍害的還是自己,這個基本已經有很強的共識,并已出臺了不少制度,所以這個是比較水到渠成的。
    其二,在強調以人為核心的城市化進程當中,對公共服務的均等化已經開始逐步達成共識。因為大家知道,如果實現不了公共服務的均等化,就實現不了更大尺度的城市之間、城鄉之間人力資源的自主流動和自由流動,既治不好“城市病”,也沒辦法調結構、保均衡。
    其三,那么,又該如何破解歷史上長期存在的畫地為牢的經濟發展中的地方保護主義。應該能看到大到全球市場的一體化,小到全國市場的一體化的發展趨勢。最近中央又發了加強全國物流網絡建設意見,其實就是在打造一個作為獨立市場主體的國家,建立起一套國內市場互聯互通的戰略。過去因為時空阻隔形成的地方保護的機會將越來越少,最終蕩然無存。要清醒地認識到這個市場主體的人口規模,規模會超過世界上大部分市場聯合體和經合組織,搞好了潛力無窮。
    其四,還剩下一個可能更難啃的骨頭,就是產業分工和經濟行為當中的利益互補。對于產業分工,不是重新回到計劃經濟體制,像前蘇聯跟所有加盟共和國的這種機械的產業分工體制,前蘇聯解體以后,弄得俄羅斯現在想造一個完整的軍艦、飛機都造不出來。不會是這么一種自上而下的行政命令式的拆分,而是根據生活條件的不同、人力成本的構成的不同、自然環境的不同、規模效應的不同,發揮市場力量自身尋求區位適應性的作用,找到各自應該合適的發展地點和發展平臺。比如,中國現在進入了一個老齡化時代,大家都知道在特大城市養老的成本是非常高的,無論它的土地成本,還是生活成本。從市場角度來講,到農村去建養老設施,在舒適度、環境條件改善、生活成本降低方面都有很多的好處。但是,如果醫療設施這樣這一個單項的公共服務都不能夠實現均等化,就會變成了城鄉在養老市場互補當中最大的一個瓶頸。類似的問題還有很多,例如應該在什么地方做什么樣的教育;應該在什么地方布置什么樣的產業架構;以及引領性的產業跟下游產業之間的關系;核心主導產業跟外圍的衍生產業之間的關系;產業上下游鏈條怎么組織,集團化的產業集群如何引導,才能使得它的總體效益最大,總體成本降到最低。這些都是現代產業分工制度和現代區域理論當中應該加強研究的議題。而不是像前蘇聯那樣機械和封閉地看一個大的工業體系,把它自上而下分解了,然后指定中心城市干什么,中等城市干什么,小城市干什么,鄉村接納什么,不再是這么個思路了。這里應關注的規律性是資源和產業之間的適宜性分析和匹配度分析(如圖4所示),并在這個分析基礎上去尋求政策推手或制動器,而不是由政府去一廂情愿地用手上的許可權強制去做。
    04幾個問題的辨析
    1.為什么講“通勤圈”
    為什么要講通勤圈,在學界其實有爭論的,大概一部分人覺得強化通勤的高效和通勤的舒適,這是解決未來城鄉協同發展,以及從都市圈到城市群,這樣一個空間圈層擴大過程當中的人口分布和就業崗位分布的一個有效手段。可能也有人認為應該去走組團化,或者是在一定尺度上更強調職住平衡。我對于這個問題的理解是,土地的開發和利用是有其客觀經濟規律的。
    一是土地的自然地理區位和經濟地理區位的不可移動性。形象的講,不是說王府井的商業用地不夠了,就可以從遠郊區縣搬一塊土地,來填充商業職能,這兩塊地的評價天差地別。在市場經濟條件下,土地的利用方式是由土地的競租曲線規律決定的(如圖5所示)。不同的產業,在時空距離上,它的投標能力差異是非常大的。比如說住宅用地,就是讓放在王府井,也承受不了那么高的地價,所以寧可放棄投標,然而放得更遠一點,或許就可以接受了。就高端商業而言,如果離開市中心,開發商就不情愿加大投入。因為它的投標斜率是非常陡的,如果以市中心為原點的話,可以畫張類似圈層的圖,圈層理論是經濟規律造成的,這些都是客觀的經濟規律。依據這個規律,就會知道,所謂的職住平衡在經濟操作上是很難實現的,通勤是不可避免的一件事情。因為要更高的收入,一定要選擇更高端的就業地點,要住的舒適些,活的自在些,又要盡可能壓低生活成本,選擇交通成本跟購房成本之間一個平衡點去定居。
    二是在不同的區位訴求必然導致不同的社會經濟職能在城市的不同圈層上呈現分布特征和共同規律的前提下,人是可以移動的。這就是產生通勤的一個最根本的原因和客觀規律。從全球的城市化進程來看,移動人,而不是異想天開的去移動地才是改變時空關系一個最根本性的選擇。這也是為什么通勤圈本身這個概念是站得住腳的,也是沒有問題的。中國要走向真正意義上的大尺度的區域協同,必然要建立起一個更為高效更為舒適的通勤網絡,才能夠通過人的流動來克服土地適應性的不可流動。在實踐中也會看到移動人的成本必然遠低于“改天換地”的成本。
    2.區域如何均衡發展
    對于都市圈或城市群,應該鼓勵區域發展,促進區域發展均衡,從最終目的來講究竟意味著什么,是不是說把大中小城市,把不同的區域的一二三產業結構都做成一樣,這就叫均衡;把大中小乃至到鄉村的城鄉聚居點,所有的產業類別做成同一張相同的圖譜,這叫均衡。這可能都不是對均衡的正常理解,我的理解是最終目的還是實現人的發展的均衡。馬克思主義這套理論建立起來的時候,就是講消滅三大差別,不是說你把城跟鄉建的一樣漂亮,就叫城鄉差別消失,而是人自身的發展在城鄉之間能不能實現均衡,而不是物質環境本身。從以人為本講,理解區域均衡至少有三個含義:一是充分多元就業,能不能實現均衡,這可以拿就業率指標去衡量。在大城市能夠實現的就業率,能不能在其他地方去實現,當然就業的崗位可能不是一種類型的崗位。探索差異化的就業路徑和渠道是重要。
    二是生活質量,生活質量的均衡跟兩個保障系統是有關系的,或者說最核心的是兩套保障系統,一個是基本的市政工程的保障系統,這是直接影響人的生活質量的,有沒有干凈的飲用水,排放的所有廢棄物有沒有同一標準的處理途徑,能源的消耗,能不能達到同樣的舒適度,同樣的成本代價等等。其實這都是跟人的日常生活標準直接相關的。第二個是公共服務保障系統。這都是跟生活質量密切相關。那么更往遠一點看,其實充分就業也好,生活質量保障也好,其實都跟一個東西有關,那就是第三項,人的實際的可支配收入水平、可支配消費能力和居住地生活成本之間的比例關系,最終還是落實到具體的貨幣衡量,沒有錢還是萬萬不能的。如果可支配消費能力達不到一定水平,還是不能滿足很多的最基本的東西,滿足了當下,但可能滿足不了代際交替當中的發展需求等等。所以,區域協同推進中國的大尺度的均衡發展,解決不充分問題,其最終目的還是以人為本、以人的自身發展愿望的滿足來衡量,來實現的。
    那么,在這樣一種前提下,更要進一步放寬和鼓勵人口的遷徙。當社會的治理達到高水平的時候,人盡其才,物盡其用是終極理想。鼓勵和放寬人的流動和遷徙,相比花無數的代價去改天換地,顯然是一種更好的社會治理手段。這些年我們干了很多這種試圖去改天換地的事情,如南水北調等,其實就是試圖改變一方水土的基本自然環境和基本生態條件,這個代價非常大。在以后的區域協同和區域均衡發展思路當中,能不能更多地考慮人的流動,而不是非要用移山填海、改天換地的思路去做超常尺度的國土治理。這同樣也是能實現人盡其才,物盡其用的另外一條思路。
    最后,我想講的是這一輪的現代都市圈規劃,我覺得首先的問題不是在做一次空間資源的擴張,也不是再來一輪以空間邊界為核心的政策區劃的疊加,而是把所有的精力放到創新性的調節時空關系當中去;不是簡單的通過生產力的放大來去實現區域協同,而是通過生產關系的調整來實現區域協同;不是“疊床架屋”的調整和堆疊各種政策區劃,而是積極催生更多的開放的利益交易平臺,這才能真正做到像在指導意見里談到的“先做體制機制的創新”,才能夠實現所謂的政府引導,政府起一個推手或者是制動器的作用,而讓市場去主導,達到“培育”的目的。

 
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